一、指导思想、基本原则和主要目标
(一)指导思想
深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记两次视察北京重要讲话和对北京工作的一系列重要指示精神，牢固树立和贯彻落实新发展理念，认真落实全国卫生与健康大会精神，全面实施健康北京战略，坚持以人民为中心的发展思想，坚持正确的卫生与健康工作方针，全面推进分级诊疗制度建设、现代医院管理制度建设、医疗保障制度建设，深化药品供应保障制度改革，加强综合监管制度建设，率先建立较为完善的基本医疗卫生制度和优质高效的医疗卫生服务体系，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变，进一步提高人民群众的健康水平，为建设国际一流的和谐宜居之都提供有力保障。
(二)基本原则
1.强公益，重健康。把人民健康放在优先发展的战略地位，以公平可及、群众受益为目标，坚持改革与改善同步、改革与发展同步，作出更有效的制度安排，维护基本医疗卫生服务的公益性，使人民群众有更多获得感。
2.强基层，补短板。着力推动医疗卫生工作重心和资源“双下沉”，补齐基层短板，促进基层医疗卫生职业吸引力和服务能力“双提升”，为分级诊疗制度建设提供有力保障。
3.强联动，调结构。坚持医疗、医保、医药联动改革，同步改革医疗服务价格、医保支付方式、药品耗材采购机制，完善药品耗材流通体系，全面取消以药养医，促进医疗费用结构调整，提高医疗服务效能。
4.强管理，重激励。建立符合本市实际的医疗卫生信息标准化体系，强化全行业综合监管，进一步规范医疗服务行为。完善绩效考核体系，建立符合医疗卫生行业特点的人事薪酬制度，调动医务人员积极性。
(三)主要目标
到2017年底，形成较为系统的基本医疗卫生制度政策框架，分级诊疗制度体系基本建立，现代医院管理制度、综合监管制度、全民医疗保障制度、药品供应保障制度进一步健全。家庭医生重点人群签约服务覆盖率力争达到90%以上；付费方式改革加快推进，按病种分组付费的病组数达到300组以上；公立医院药占比(不含中药饮片)总体降到30%左右，百元医疗收入(不含药品收入)中消耗的卫生材料降到20元以下。
到2020年，形成较为完善的基本医疗卫生制度体系，更好地满足人民群众基本医疗卫生需求。分级诊疗制度体系、现代医院管理制度、综合监管制度、全民医疗保障制度、药品供应保障制度更加完善，覆盖全人群、全方位、全生命周期的多样化、多层次的健康服务体系基本建立，健康医疗信息标准化建设达到新水平。每万名居民拥有3名以上全科医生，按病种分组付费方式覆盖全部病组，人均预期寿命达到82.4周岁，个人卫生支出占卫生总费用的比重保持在20%左右，人民群众健康水平明显提高。
二、重点任务
“十三五”期间，重点在分级诊疗、现代医院管理、医疗保障、药品供应保障、综合监管等5项制度建设上取得新突破，同时统筹推进相关领域改革。
(一)全面推进分级诊疗制度建设
1.完善医疗卫生服务体系。优化医疗卫生资源布局，明确各级各类医疗机构和公共卫生机构的功能定位，结合服务人口数量和服务半径，完善医疗卫生资源配置标准；严格执行新增产业禁止和限制目录，严格控制公立医院规模，在保障大医院对疑难复杂疾病、危急重症患者救治的基础上，医疗卫生资源配置向公共卫生服务机构和基层医疗卫生机构倾斜。按照相关建设标准，加快基层医疗卫生机构建设。以区级中医类医院为基础，打造区域中医医疗中心，建立市、区、社区三级“治未病”体系。加强康复护理体系建设，推动部分一、二级医院转型为康复医院，鼓励有条件的社区卫生服务中心设置康复护理床位，增强康复护理服务功能。到2020年，实现每千常住人口拥有0.5张康复护理床位。完善医养结合政策措施和相关标准规范，推进东城区、朝阳区、海淀区国家级医养结合试点建设。
加强资源整合，推进紧密型医联体建设，鼓励建立多种模式的紧密型医疗服务集团，引导公立医院主动参与分级诊疗制度建设。加快建立“金字塔”型的分级诊疗体系，在城六区构建“大型三级医院-区域医院(区级医院)-基层医疗卫生机构”服务网络，在其他区建立“区域医疗中心-乡镇卫生院-村卫生室”服务体系，发挥好大医院的技术保障作用，区域医院作为区域医疗中心的枢纽作用，发挥基层医疗卫生机构服务网底作用。开展专科医联体建设，构建心血管内科、呼吸内科、神经内科、妇科、骨科、内分泌科、眼科、儿科等专科医联体，实现疑难复杂专科疾病治疗的紧密衔接。根据参保人员就医流向，适时调整医联体内各医疗机构的医保总额控制指标，促进医联体内医疗机构分工协作。研究制定鼓励医保患者选择紧密型医联体作为医保定点医疗机构的相关政策。(责任单位：市卫生计生委、市民政局、市人力社保局、市财政局、市发展改革委、市中医局、市医管局)
2.深入落实家庭医生签约服务制度。将家庭医生签约服务作为推进分级诊疗制度建设的重要抓手，着力在签约服务内容、方式、收付费、绩效考核、激励机制等方面实现突破。明确签约服务内涵，将基本公共卫生服务、基本医疗服务以及约定的健康管理服务等作为基本签约服务包的内容，同时可根据居民的个性化需求补充相关签约服务。签约服务优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人和慢性疾病、结核病、严重精神障碍患者人群，逐步扩大到全人群。建立家庭医生签约双方相对稳定的契约服务关系，健全签约服务收付费机制，完善家庭医生收入分配机制，开展慢性病按人头付费试点。优化完善“智慧家医”、微信号绑定家庭医生、全科医生团队等服务模式，推广“互联网+家庭医生”做法，使签约居民享受便利服务。加强家庭医生团队建设，在基层医疗卫生机构注册全科医生队伍的基础上，引导医联体内医生加入家庭医生团队。探索以人群健康指标为考核标准的政府购买服务方式，引导家庭医生关注居民健康。健全乡村医生提供家庭医生签约服务的激励机制，促进村级医疗卫生机构提升服务能力。(责任单位：市卫生计生委、市人力社保局、市中医局)
3.提升基层服务能力。加强以全科医生为主的基层人才培养，创新全科医生转岗培训方式，二、三级医院具有主治医师以上职称的医务人员完成转岗培训并考核合格后，到基层医疗卫生机构工作的可增加注册全科医学专业。引导大医院具有中、高级职称的医生以及医学院校符合条件的教师到基层医疗卫生机构多点执业。通过政府购买服务方式，增强社区卫生服务中心力量。加强城六区以外其他区区域医疗中心和乡镇卫生院能力建设，推进一体化管理。加强对乡村医生岗位人员的定向培养，提高其岗位胜任能力；落实和完善乡村医生岗位人员补助和社会保障待遇。完善基层卫生专业技术人员职称制度体系，提高基层中、高级专业技术岗位比例，并建立适合基层特点的人才评价体系。
深入开展基层中医药服务能力提升工程，在社区卫生服务中心(乡镇卫生院)设置“中医馆”，提供中医服务；以中医全科医师为核心的全科医师服务团队比例不低于25%。支持特色医疗机构中药制剂在农村地区调剂使用。
建立符合本市实际的基层医疗卫生机构运行、管理、考核、服务新机制。完善基层薪酬激励机制，合理提高绩效工资总量并建立动态增长机制，逐步提高奖励性绩效工资比例；绩效工资内部分配可采取设立全科医生津贴等方式，向承担家庭医生签约服务的医务人员倾斜。(责任单位：市卫生计生委、市中医局、市食品药品监管局、市人力社保局、市财政局、市教委)
4.优化就医格局。明确各级各类医疗卫生机构的服务范围，对于超出本机构服务能力的疾病，应及时为患者提供转诊服务。优化双向转诊流程，逐步扩大转诊目录，引导常见病、多发病患者到基层就医；建立由全科医生直接转诊至专科医生的转诊渠道，对经基层医疗卫生机构首诊后确需转到大医院就诊的患者，大医院优先接诊；逐步提高二、三级医院预约挂号比例和基层医疗卫生机构转诊挂号比例，专家号优先提供给基层医疗卫生机构转诊病人实名制预约；畅通疾病慢性期、恢复期患者向下转诊渠道，实现不同级别、不同类别医疗机构之间有序转诊。完善不同级别医疗机构的医保差异化支付政策，合理引导就医流向。推进大医院与基层医疗卫生机构用药衔接，为符合条件的慢性病患者提供长处方服务。将区级中医医院中医门诊诊疗服务纳入首诊范围。(责任单位：市卫生计生委、市人力社保局、市中医局)
5.积极开展远程医疗。依托三级医院重点专科建立远程会诊平台，实现医院间、区域间远程会诊和双向转诊。搭建会诊平台，设立1个市级临床会诊中心和4个市级医技(影像、血液检测、病理诊断、心电诊断)会诊中心，面向基层医疗卫生机构和家庭医生等提供远程服务。建立京津冀三地区域会诊中心，促进远程医疗发展。(责任单位：市卫生计生委、市经济信息化委、市医管局、市中医局、各区政府)
(二)全面推进公立医院综合改革
1.建立现代医院管理制度。实行管办分开和政事分开，明确政府作为出资人的职责，探索公办民营、特许经营等公立医院运营模式，加强医院管理团队专业化建设。完善市属公立医院法人治理结构、绩效考核制度、监事会制度、经营风险管理制度、院长承诺制度等。总结部分区属医院委托市级三甲医院管理的经验，研究区属公立医院管办分开方式。完善分类补偿机制，探索研究康复医院、老年病医院、护理院的补偿机制，完善公立中医类医院中医药特色绩效考核财政补偿政策。加强收支预算管理，推进成本核算，促进公立医院可持续发展。健全绩效考核评价机制，完善以公益性为导向的评价指标体系，考核结果与医院绩效工资总量挂钩。(责任单位：市卫生计生委、市财政局、市医管局、市中医局)
2.持续推进医药分开等综合改革。坚持医疗、医药、医保联动，推进药品阳光采购、医疗服务价格规范等综合改革，转变公立医院运行机制，规范医疗服务行为。实施医疗服务价格分类管理，逐步缩小政府定价范围，基本医疗服务价格由政府主导，非基本医疗服务价格由市场决定。探索医疗服务按病种定价。建立以成本和收入结构变化为基础的医疗服务价格动态调整机制，适时提高诊疗、手术、康复、护理、中医等体现医务人员技术劳务价值的医疗服务项目价格，降低大型医用设备检查、检验项目价格以及药品、耗材价格和费用，逐步理顺医疗服务比价关系。探索通过制定医保支付标准引导医疗服务价格保持合理水平。(责任单位：市卫生计生委、市发展改革委、市人力社保局、市财政局、市医管局、市中医局、市食品药品监管局、市商务委)
3.建立符合医疗卫生行业特点的人事薪酬制度。创新公立医院机构编制管理方式，积极开展公立医院人事制度改革试点。制定本市公立医院薪酬制度改革试点工作方案，完善收入分配制度，合理确定薪酬水平并建立动态调整机制，着力体现医务人员技术劳务价值。允许突破现行事业单位工资调控水平，合理确定公立医院薪酬水平和绩效工资总量。公立医院在核定的绩效工资总量内自主进行收入分配。允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励，在核定的绩效工资总量内合理提高人员奖励水平，推动编制内外人员同岗同薪同待遇，激发广大医务人员活力。严禁向科室和医务人员下达创收指标，医务人员个人薪酬不得与药品、卫生材料、检查、化验等业务收入挂钩。试行公立医院主要负责人年薪制。完善医务人员职称晋升政策，对医务人员职称进行分类管理。(责任单位：市人力社保局、市编办、市卫生计生委、市医管局、市中医局)
4.控制公立医院医疗费用不合理增长。建立完善公立医院费用控制监测和考核问责机制。分类设定医疗费用增长控制目标并进行动态调整，定期对医疗费用增长控制目标完成情况进行公示。建立动态增长的医保总额控制机制，推动公立医院构建科学合理的运行新机制。(责任单位：市卫生计生委、市医管局、市财政局、市人力社保局、市中医局)
(三)稳妥推进医疗保障制度建设
1.建立以健康为核心的医疗保障制度。完善医保缴费参保政策，厘清政府、单位、个人缴费责任，政府履行保基本、兜底线义务，逐步建立稳定可持续、同经济社会发展水平和各方承受能力相适应的多渠道医保筹资机制。完成北京医疗保险信息系统和社会保障卡系统改造，与其他省区市统筹地区进行联调测试，基本实现符合规定的异地就医住院费用直接结算。完善职工基本医疗保险基金风险防控机制。探索建立适合本市的政策性长期护理保险制度，到2020年制度框架形成。大力发展商业健康保险，支持商业保险机构广泛参与疾病预防、健康维护、慢性病管理等健康管理服务。加大医疗责任保险覆盖面，力争到2020年覆盖所有公立医院和80%以上基层医疗卫生机构。完善优化京津冀地区社会保险转移接续信息系统和业务流程，推动三地保险信息互联共享和医保定点互认。(责任单位：市人力社保局、市卫生计生委、市民政局、北京保监局、市金融局、市财政局、市中医局)
2.统筹城乡居民保障政策。2017年底前，建立覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理“六统一”的城乡居民基本医疗保险制度。不断完善城乡居民大病保险制度。进一步完善医疗救助政策，适时调整医疗救助标准，加大重大疾病救助力度，提高救助水平，防止因病致贫、因病返贫。积极引导慈善组织和社会力量参与医疗救助，实现政府救助与慈善救助有效衔接。(责任单位：市人力社保局、市民政局、市经济信息化委、市财政局)
3.深化医保支付方式改革。科学编制并严格执行医保基金收支预算，合理制定总额控制指标，强化对医保定点医疗机构的总额控制管理。加快推进住院按病种分组付费工作，2017年在全市三级综合医院推行，并向二级医院推广。对于精神障碍等需长期住院治疗且日均费用相对稳定的疾病，探索按床日付费。研究实行门诊按人头付费，引导慢性病参保人员到基层医疗卫生机构就医。到2020年，医保支付方式改革覆盖所有医疗机构和医疗服务。(责任单位：市人力社保局)
4.创新医保经办服务模式。按照管办分开、政事分开要求，在保证医保基金安全和有效监管的前提下，通过招标等方式，鼓励有资质的商业保险机构参与各类医疗保险经办服务，降低运行成本，提升管理效率和服务质量。稳步推进医疗保险个人账户持卡实时结算工作。(责任单位：市人力社保局、北京保监局、市经济信息化委)
(四)全面深化药品供应保障制度改革
1.深化药品耗材采购制度改革。完善药品阳光采购机制，公立医疗机构药品采购全部在政府搭建的药品集中采购平台上进行。落实医疗机构药品、耗材采购主体地位，鼓励联合采购。实施药品购销“两票制”，落实分类采购，鼓励集中带量采购，降低采购成本，为医保付费与医疗服务价格改革腾出空间。(责任单位：市卫生计生委、市食品药品监管局、市商务委、市人力社保局、市发展改革委、市中医局、市经济信息化委、各区政府)
2.推进药品流通领域改革。加大结构调整力度，推进流通企业兼并重组。加快物流体系建设，探索建立过程可追溯、质量可控制的现代化、专业化药品配送体系。将符合医保定点条件的药店纳入医保定点范围。对药店开展服务能力分级管理。支持零售连锁药店发展，促进品牌化建设，到2020年，打造一批达到3A级水平的知名品牌药店。继续推进社区药品供应改革试点，探索在社区卫生服务中心建立虚拟药库，设立配送中心，实行智能化药品管理与配送。(责任单位：市食品药品监管局、市卫生计生委、市人力社保局、市中医局、市商务委、各区政府)
3.完善药事工作制度。完善药事管理制度，建立健全处方(医嘱)审核、点评、临床用药监测等机制，加强临床合理用药管理。加快临床药师培养，试点总药师制度，支持医院设立用药咨询中心，发挥药师在药品遴选、合理使用、药学服务创新、药品费用控制、患者用药培训等方面的作用，促进医院临床药学发展。完善零售药店执业药师配备机制，加强药店对处方药品的管理，指导患者合理用药。(责任单位：市卫生计生委、市医管局、市中医局、市食品药品监管局)
(五)建立严格规范的综合监管制度
1.深化医药卫生领域“放管服”改革。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，推进医药卫生领域行政审批制度改革。对确需保留的行政审批事项，建立清单制度并向社会公示。转变监管理念，创新监管机制和监管方式，更加注重加强事中事后监管，提升监管效能。促进医疗卫生机构转变服务模式，改善服务质量。制定药品注册优先审查办法，将儿童药等药物的注册申请纳入优先审查通道。(责任单位：市编办、市卫生计生委、市食品药品监管局、市医管局、市人力社保局、市中医局、市发展改革委)
2.强化全行业综合监管。健全医药卫生地方标准，所有医疗卫生机构由所在地卫生计生行政部门按照统一的准入条件、质量标准、服务标准进行管理。全面开展“双随机一公开”监管，随机抽取监管对象，随机抽取监督执法人员，依法查处违法违规行为，监督执法结果及时向社会公开。健全大型医院巡查、审计、检查机制，加强对公立医院功能定位履行情况的评估监管。加强临床路径管理，完善技术规范，提高诊疗行为的透明度。针对医疗行业专业技术性强、部分服务不易保存客观证据、难以准确计量的特点，探索医疗行业服务留痕。研究制定医疗机构价格行为规范，明码标价，保障患者的知情权、选择权和监督权。加快推动医疗行业信用体系建设，健全医疗卫生机构不良执业行为和医护人员不良执业行为记分制度，建立执业行为与医师信用评价挂钩机制。推进综合监督执法。(责任单位：市卫生计生委、市食品药品监管局、市工商局、市医管局、市民政局、市人力社保局、市财政局、市中医局、市发展改革委)
3.构建多元化监管体系。完善政府监管为主、第三方广泛参与、医疗卫生机构自我管理和社会监督为补充的多元化监管体系。引导医疗卫生行业组织建立健全行业管理规范和准则，加强医德医风建设。重视第三方评估，鼓励行业组织和个人对医疗机构运行情况等进行独立评价和监督。引导医疗卫生机构建立内审制度，2017年底，全市所有三级公立医院设置总会计师岗位。建立医疗卫生信息公开平台，拓宽公众参与监管的渠道。(责任单位：市卫生计生委、市食品药品监管局、市医管局、市人力社保局、市财政局、市工商局、市中医局、市发展改革委)
(六)统筹推进相关领域改革
1.全面推进健康北京建设。加强健康教育和健康促进，普及健康生活方式。构建全生命周期健康服务体系，推动医疗卫生服务从疾病管理向健康管理转变。实施慢性病综合防控，加强重大传染病防治。加强预防医学研究，科研经费向预防医学领域倾斜。加大科技创新力度，推进本市医药卫生学科融合发展、集智攻关，在转化医学、医学大数据应用等领域抢占创新制高点，推动新技术临床应用，提高疑难复杂疾病、危急重症诊治能力。(责任单位：市卫生计生委、市中医局、市民政局、市教委、市残联、市科委、市商务委、各区政府)
2.推进人才培养制度改革。完善人才培养体系，拓宽人才引进渠道，建立医学人才培养规模结构与医药卫生事业发展需求的有效衔接机制。完善毕业后医学教育制度，全面落实住院医师规范化培训，新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师须接受住院医师规范化培训。建立专科医师培训制度，推进培训社会化。加强继续医学教育，探索以健康需求和专业需求为导向的继续医学教育新模式。在市属医院试点院士工作室，开展青年人才跨院培养，优化人才梯队结构。支持儿科等紧缺专业人才培养，开展疑难病例远程会诊和典型病例临床示教。加强全科、产科、儿科、康复护理、精神卫生、中药等学科建设。在中、高等院校设立中医药健康服务相关专业，建立社会化中医药技能人才培训基地。简化专业技术人员招聘程序，落实公立医院用人自主权，对医院紧缺、高层次人才，可按规定经医院考察后予以招聘，并公开结果。(责任单位：市卫生计生委、市教委、市科委、市人力社保局、市医管局、市中医局)
3.促进社会办医健康发展。精简、优化、规范审批准入程序，全面清理、取消不合理的前置审批事项，优化办医环境。支持社会办医疗机构参与区域医联体建设。探索政府与社会资本合作(PPP)模式，支持公立医院以特许经营方式与社会办医疗机构开展合作。加大政府在医疗资源薄弱区域和紧缺专业领域购买基本医疗和公共卫生服务力度，可采取公办民营、民办公助的方式支持社会办医疗机构提供服务。鼓励发展专业性医院管理集团，支持其在明确责权关系的前提下，参与公立医疗机构管理。在公立医疗资源丰富的区域，有序引导和规范部分公立医院改制。支持保险机构与公立医院合作设立医疗机构，参与公立医院改制重组。推进医师执业制度改革，全面实行医师电子化注册，开展医师区域化注册试点，加大执业信息公开力度。创新医务人员使用、流动与服务模式，积极探索医师自由执业、医师与医疗机构签约服务或组建医生集团等模式。建立医疗投资管理机构、医疗机构及其法人、负责人和医务人员信用记录，纳入全市统一的公共信用信息服务平台。完善社会办医疗机构及其从业人员退出机制。(责任单位：市医改办、市卫生计生委、市国资委、市医管局、市中医局)
4.加强医疗卫生信息体系建设。按照国家相关标准和要求，建立符合北京特点的医疗信息化标准体系，完善医疗数据共享标准，推进诊疗信息互联互通。加强医保智能审核技术应用，逐步实现对各类医疗服务行为全面、及时、高效监控。推动医疗保险信息系统与医疗救助信息系统互联，促进业务协同。支持健康保险信息平台与基本医疗保险信息系统、医疗机构信息系统互联互通。优化信息资源，加快推进医疗卡、医保卡等多卡融合。应用互联网技术发展智慧医疗，实现居民健康档案电子化、规范化。推动线上线下健康医疗数据资源整合利用，促进数据资源共享。在符合国家相关法律法规的前提下，鼓励社会力量参与健康医疗大数据应用转化。加快推进京津冀三地卫生计生信息平台互联互通。(责任单位：市经济信息化委、市卫生计生委、市医管局、市人力社保局、市民政局、市中医局、北京保监局、市公安局、各区政府)
三、保障措施
(一)加强组织领导
充分发挥各级党委(党组)领导核心作用，把医改工作纳入全面深化改革中同部署、同要求、同考核，为完成各项任务提供坚强保证。充分发挥市医改领导小组的统筹协调作用，加强与国家部委、解放军、武警部队沟通合作，统一推进医疗、医保、医药联动改革，支持不同隶属关系、不同类型的在京医疗卫生机构健康发展。各区政府主要负责同志要担任区医改领导小组组长，统筹推进本区医改工作。各级各类医疗卫生机构要加强党组织建设，在医改中发挥战斗堡垒作用，增强改革执行力。
(二)鼓励先行先试
支持基础好、组织实施能力强的区开展综合医改试点，在运行机制、医保经办管理体制、支付方式、人事薪酬制度、编制管理、药品供应保障、分级诊疗、信用体系建设、医养结合、互联网医疗等方面开展试点，着力突破重点难点问题，为全市深化医药卫生体制改革积累经验。
(三)强化督查考核
落实各级政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，建立责任落实和考核的刚性约束机制。建立健全督查评估制度，充分发挥第三方评估作用，强化结果运用和激励问责。将医改任务完成情况纳入全面深化改革绩效考核和政府目标管理绩效考核，对改革推进不力的单位和个人严肃问责，对积极创新、成效显著的单位和个人给予奖励。
(四)做好宣传引导
坚持正确的舆论导向，加强政策解读，大力宣传医改进展成效和典型经验，及时回应社会关切，广泛凝聚社会共识，提高群众对改革的知晓率和参与度，提高医务人员投身改革的积极性和能动性，营造全社会关心、理解和支持医改的良好氛围，推动医改向纵深发展。