一、规划基础
（一）耕地河湖资源现状
耕地资源现状。截至 2016 年底，本市实有耕地面积 324.5万亩，人均耕地面积 0.15 亩。实际种植占地面积 272 万亩，其中，粮田 110 万亩、菜田 55 万亩、鲜果园 107 万亩。耕地有效灌溉面积 137 万亩。已建成高标准农田 133 万亩。
河湖资源现状。本市境内有潮白河、北运河、永定河、大清河和蓟运河五大水系，流域面积 10 平方公里及以上的河流425 条，总长度 6413.7 公里。北京属于华北干旱半干旱地区，水资源短缺，多年平均降雨量 585 毫米，多年平均水资源总量37.4 亿立方米；1999 年以来，北京遭遇多年连续干旱，平均降雨量仅为 480 毫米，平均水资源总量仅为 21 亿立方米左右。2016 年全市监测有水河长 2423.7 公里，Ⅱ、Ⅲ类水质河长占48.6%。监测有水湖泊 22 个，其中Ⅱ、Ⅲ类水质湖泊面积占31.3%。监测有水水库 17 座，除官厅水库水质为Ⅳ类外，其他均符合Ⅱ、Ⅲ类水质标准。
（二）耕地河湖资源利用与保护情况
市委市政府历来高度重视耕地河湖等资源保护和集约节约利用。近年来，本市进一步加强耕地河湖等资源保护和生态建设，大力调整农业种植结构、转变农业发展方式，持续实施污水治理行动方案、治理黑臭水体、整治河湖生态环境，耕地河湖资源保护和治理取得积极成效。
积极调整优化耕地种植结构。发展高效节水农业，以水资源为硬约束，逐步有序退出小麦等高耗水作物种植，采用宜林则林、宜草则草、宜果则果、宜休耕则休耕等方式调整农业种植结构、转变农业发展方式，进一步增强生态保护和水源涵养功能。加快耕地地力提升。开展高标准农田建设，形成八区九片高标准基本农田建设区。粮食亩产超过 400 公斤，高于全国平均水平和周边地区平均水平。农业节水成效显著，农业用新水量逐年减少，2016年灌溉水有效利用系数达到 0.72。加强耕地质量保护。实施土壤污染防治工作方案，加快治理农业面源污染和控制农田污染，大力推广绿色防控技术，推行精准科学施药和病虫害统防统治，实现测土配方施肥技术全覆盖，化肥、农药用量不断下降，主要农作物秸秆综合利用率较高。
不断优化用水结构。按照农业用水负增长、工业用新水零增长、生活用水控制增长、生态用水适度增长的原则，农业用水实现大幅减少，生态用水显著增加。加大水污染防治力度。实施水污染防治工作方案，推进水环境系统治理，强化源头防控，溯源治理，水岸共治。连续实施污水治理行动方案，加快污水处理设施及截污管线建设，治理黑臭水体。持续开展河湖生态环境专项整治行动，推进农业面源污染防治，治理散乱污企业，治理入河排污口，加大违法排污打击力度。建立水环境区域补偿制度，进一步强化落实属地治污责任。加强河湖生态空间管理。颁布实施《北京市河湖保护管理条例》，全面实施“河长制”，强化河湖管理属地责任，加强河湖岸线用途管控，进一步健全了河湖生态环境管理体制机制，切实促进了河湖水生态环境改善。
尽管本市在耕地河湖资源保护方面取得了一定成效，但随着北京城市化进程的快速推进，城市建设与扩张对自然资源的承载能力仍然造成一定压力。总体上，本市耕地土壤肥力水平偏低，主要农作物化肥、农药利用率和农业废弃物处置水平与发达国家和地区尚有一定差距。水资源总体处于“紧平衡”状态,地下水长期超采，生产生活排污对河湖水环境存在一定不利影响。迫切需要通过建立休养生息制度、统筹山水林田湖草系统治理，进一步加强耕地河湖资源保护，让耕地静养，让清水流动，逐步恢复提升耕地河湖生态功能，提高资源承载保障能力，促进经济社会持续稳定高质量发展。
二、总体思路
（一）指导思想
深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以习近平总书记视察北京重要讲话精神为根本遵循，全面落实市第十二次党代会部署和北京城市总体规划，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以生态文明建设为统领，以严格控制耕地河湖开发、降低利用强度、恢复生态功能为主线，加快转变农业发展方式和资源利用方式，加大耕地河湖资源及生态环境保护与修复力度，加强资源管控，保障生态安全，构建耕地河湖休养生息长效机制，推动高质量发展，促进形成人与自然和谐共生的现代化建设新格局，为建设国际一流的和谐宜居之都提供资源保障。
（二）基本原则
顺应自然、系统保护。坚持保护优先、自然恢复为主的方针，实行最严格的生态环境保护，加强管控，减少人为扰动，增强耕地河湖的自然循环恢复能力。将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑耕地河湖的生产、生活、生态功能，加强系统保护。用养结合、综合治理。在资源利用过程中更加注重资源养护、全面节约和高效利用，综合运用经济、法律及必要的行政手段，合理降低资源开发强度。采取自然措施与人工措施相结合、生物措施与工程措施相结合的治理路径，用生态办法解决生态问题，努力提高资源质量和保障能力。
因地制宜、统筹推进。科学确定保护措施和休养生息模式，分区分类施策，突出重点地区、重点问题和重点环节，把握好节奏和力度，在试点示范、积累经验的基础上，积极稳妥全面推进。加强区域统筹协调，实现内外联动、城乡一体全面保护。
深化改革、完善机制。加强政府引导，充分发挥市场作用，调动各方积极性，形成全社会合力参与耕地河湖资源保护格局。完善法律法规，依法管控，依法治理，强化制度建设，确保各项管护治理措施可落地、政策有实效，形成保障耕地河湖休养生息的长效机制。
（三）主要目标
到 2020 年，耕地数量稳定、质量提高，河湖生态空间有效恢复，湿地面积增加，耕地河湖生态功能有效改善，资源有效保护和高效利用的政策与技术支撑体系基本建立。到 2035 年，耕地河湖资源利用与养护全面步入良性循环，资源休养生息制度体系更加完善，形成资源利用高效、生态系统稳定、农业可持续发展、水生态环境优良的新格局，实现人与自然和谐共生。
——耕地
到 2020 年，全市耕地保有量不低于 166 万亩，基本农田保护面积不低于 150 万亩。受污染耕地及污染地块安全利用率均到 90%以上。土壤有机质含量提高，耕地质量比 2015 年平均提高 0.5 个等级。农田灌溉水有效利用系数达到 0.75 以上。
到 2035 年，全市受污染耕地及污染地块安全利用率均达到95%以上，耕地质量比 2020 年平均提高 1 个等级，耕地质量状况得到明显改善，不宜耕作土地全部完成退耕任务，轮作体系和休耕制度比较完善，形成耕地利用高效、质量稳定、环境安全的总体格局。
——河湖
到 2020 年，全市用水总量严格控制在 43 亿立方米以内。河湖生态用水量有所增加，重点河湖生态基流基本得以保障。入河排污口排污总量减少，地表水水体水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例保持稳定，丧失使用功能(劣Ⅴ类)的水体断面比例较 2016 年下降 16 个百分点，重要江河湖泊水功能区水质达标率达到 77%。河湖水域岸线空间用途管制制度基本建立，河湖生态空间得到有效保护，河湖水域面积不减少，湿地面积有效增加。南水北调来水、本地地表水、再生水等多种水源联合调度，地下水超采得到严格控制，基本实现地下水采补平衡。水生生物资源逐步恢复。
到 2035 年，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到 95%以上，重点河湖生态环境用水需求基本保障，河湖生态空间得到有效恢复，水生生物多样性进一步提高，河湖休养生息制度体系全面建立，河湖资源实现可持续利用。
三、耕地休养生息
实现耕地休养生息，需要因地制宜实施养护（养）、退耕还林还草（退）、休耕（休）、轮作（轮）、污染防控治理（控）等综合措施。当前，在全市农业结构调整升级过程中，“退”“控”是耕地休养主要方式，“休”“轮”是降低耕地使用强度的阶段性举措，而“养”则需要长期坚持，要通过综合施策、有序推进，逐步实现耕地质量恢复、数量稳定、地力提升，更好承载都市型现代农业发展。
（一）主要任务
1.退耕造林绿化。
统筹考虑首都生态建设和耕地保护的需要，加大退耕造林绿化力度。以地下水严重超采区和重要水源保护区为重点区域，逐步有序退出小麦等高耗水作物种植。对 25 度以上坡耕地、重要水源地 15-25 度坡耕地、严重污染耕地等有序实施退耕，退耕地宜林则林、宜湿则湿、宜果则果、宜草则草。结合新一轮百万亩造林绿化行动计划，以浅山区为重点，进一步实施退耕造林绿化，扩大绿色生态空间。
2.污染防控治理。
积极开展农业面源污染防治，以源头控制、过程削减、末端治理为基本思路，推进化学肥料农药减量使用、农业生产废弃物减排和综合利用。深入实施测土配方施肥，推广水肥一体化技术，引导农民使用高品质有机肥，提高化肥利用率，降低化肥使用量。
全面推广绿色防控技术，实施绿色农药产品补贴制度，推进专业化统防统治建设，提高农药利用率，降低农药使用量。坚持“农用优先、多元利用”，健全秸秆综合利用机制，推广普及肥料化、饲料化等技术，基本实现综合利用；建立农膜和农药包装废弃物回收处置机制，有效利用农业废弃资源。进一步加强畜禽水产养殖废弃物减排和综合利用，促进种养循环、农牧结合。
3.休耕轮作。
积极稳妥推进耕地休耕轮作试点，对位于平原区、浅山区、山区的试点区域分类实施全年休耕或冬春季节性休耕。平原区季节性休耕地块种植绿肥作物，来年春天直接翻耕，增肥地力；山区季节性休耕地块种植生态景观作物。全年休耕地块种植生态景观或绿色覆盖作物，建设大美田园。因地制宜实施粮豆轮作、粮经轮作、粮饲轮作等耕地轮作，优化种植结构，改善土壤物理和养分结构。加强休耕轮作耕地管理，不得减少、荒芜或破坏耕地，不得改变耕地地类，不得削弱农业综合生产能力。
4.耕地养护。
针对部分耕地土壤盐渍化、养分失衡、重金属污染、残膜污染等问题开展耕地修复和养护，使耕地土壤质量状况得到阶段性改善，土壤生物群系逐步恢复，耕地地力等级逐步提升。研究推行种养结合、“三生结合”型的绿肥种植技术模式，重视绿色培肥、生态培肥。保护耕地土层，实施夏免耕、秋深松。增强耕地养分，实施秸秆还田，增施有机肥，保持耕地营养元素均衡，提高土壤有机质含量。全面推广节水作物种植，逐步实现水肥一体化节水技术全覆盖。
（二）政策措施
1.实施耕地分类管理。
按照国家要求，根据质量水平和污染程度，将耕地划分为优先保护、安全利用、严格管控三类，分别采取相应的管理措施。将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，确保面积不减少，土壤环境质量不下降。根据土壤污染状况和农产品超标情况，安全利用类耕地集中的地方应结合主要作物品种和种植习惯，制定实施受污染耕地安全利用方案，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险，确保农产品生产安全。严格管控类耕地要加强用途管理，严禁种植食用农产品，制定环境风险管控方案，落实管理措施。
2.制定和完善耕地休养生息支持政策。
与耕地休养生息制度相适应，完善现行耕地地力保护补贴、基本菜田补贴、农机购置补贴等农业补贴政策。在保持存量补贴政策稳定性、连续性的基础上，优化支出结构，加大对清洁生产的补贴力度。支持各类农业经营者因地制宜采取增施有机肥、保护性耕作、机械深耕(松)、秸秆还田、轮作休耕等措施，积极开展土壤改良、地力培肥、治理修复、农业面源污染防治和废弃物综合利用等工作。研究建立“市场主体回收、专业机构处置”的农膜和农药包装废弃物回收和处置体系。
3.建立耕地休养生息保障约束机制。
加强耕地质量监测网络建设，按照国家技术标准，开展全市耕地质量等级调查评价与动态精准监测，设定耕地质量水平基期，定期公布监测结果，作为政府考核评价依据。严格农业用水管理，以水定植。规范有机肥生产、销售、使用等环节，建立监测机制，对利用农业废弃物生产的有机肥以及购置的有机肥实行严格的质量监测，重点加强对重金属含量、抗生素等指标的检测。实现对全市耕地质量退化障碍问题的空间定位预警，构建预警体系和制度。
4.加快建立耕地污染防控治理体系。
开展农业环境综合治理，严格控制化肥农药施用，建立健全种植、养殖等农业废弃物无害化处理和资源化利用体系。建立农资全链条监管机制，对有机肥、化肥、化学农药等农业投入品，从生产（进货）、销售、使用实行全程登记、监管制度，从源头控制投入品的使用。建立健全由公共财政、企业自筹和社会资金共同参与的多元化投入机制，采取政府购买服务等方式，努力形成“政府引导、市场运作、有效监管、主体自觉”的耕地污染防控治理机制。
四、河湖生态系统保护与修复
水资源是本市资源短板，实现河湖休养生息，需要统筹推进实施重点河湖治理与修复（治）、保障重点河湖生态用水（保）、退还河湖生态空间（还）、减少地下水开采（减）、保护河湖水生生物（护）等综合措施，通过治理与修复河湖水系、保护水源水质，改善河湖水环境；通过保障重点河湖生态用水、减少地下水开采，恢复河湖水生态；基于修复后良好的水生态环境，通过退还河湖生态空间、保护水生生物，恢复水生生物多样性。
（一）主要任务
1.推进重点河湖治理与修复。
按照《京津冀协同发展规划纲要》有关“六河五湖四库”的治理要求，遵循“一河一策”原则，重点推进北运河、潮白河、永定河等流域综合治理，构建河湖蓝网系统。加强库滨带河滨带治理，逐步改善河湖水质，保护和修复水生态系统。
实施北运河流域水环境综合治理。北关闸以上河段，以生态修复为重点，加强污染源管控，实施北沙河、南沙河等重点河流水质提升、乡镇（村）污水处理、农业面源污染治理等工程，改善北运河上游水环境。北关闸以下河段，以保障城市副中心水环境为重点，加快污染源溯源治理，还清水质，加强通州区城北水网、城南水网、两河水网建设，构建城市副中心蓝绿交织、清新明亮、水城共融的城市景观。
实施潮白河流域水源保护工程。密云水库以上河段，以水源保护为重点，加强密云水库库滨带及一级保护区治理，建设生态清洁小流域，严格农业面源污染防控，加强农村生活垃圾收集处理，确保潮河、白河等入密云水库水体水质保持稳定。密云水库以下河段，以顺义新城及城市副中心的生态修复为重点，实施污染源管控和治理，加强乡镇(村)污水处理、潮白河水体治理、引温济潮改造等工程建设，加快消除潮白河苏庄、吴村等断面劣Ⅴ类水体。
建设永定河流域绿色生态河流廊道。三家店拦河闸以上山峡段，以河流生态修复及维持河道基流为重点，结合举办世园会、冬奥会，加强河道生态修复；实施山峡段生态输水、生态清洁小流域建设等工程，确保山峡段生态需水量。三家店拦河闸以下平原段，以保障生态基流及防洪安全为重点，实施永定河平原河段水源保障及水质净化工程，建设新机场永兴河滞洪工程，确保新机场防洪安全，基本保障永定河平原段生态基流；实施乡镇（村）污水处理、农村环境综合整治、农业面源污染治理，加快消除大龙河三小营等断面劣Ⅴ类水体。
实施大清河流域综合治理工程。重点加强污染源管控，实施乡镇（村）污水处理、农村环境综合整治、农业面源污染治理、生态清洁小流域建设，确保拒马河水体水质保持稳定。开展大石河等水系污染物溯源和水体治理，加快消除大石河祖村等断面劣Ⅴ类水体。
实施蓟运河流域综合治理工程。重点加强污染源管控，实施乡镇（村）污水处理、农村环境综合整治、农业面源污染治理、生态清洁小流域建设，消除泃河下段(东店断面)等劣Ⅴ类水体。
2.保障重点河湖生态用水。
结合河湖水功能区定位，加强水资源优化配置，努力维持河湖合理生态用水需求。
增加再生水补充。加快推进再生水厂、再生水管线等设施建设和改造，研究通过湿地自然净化等措施进一步提升再生水水质，增加河湖再生水补水量。到 2020 年全市河湖再生水补水量不低于 8 亿立方米。
适当补充清水。在保障全市生产生活用水需求前提下，适当增加城市重点河湖清水补充，改善水质，提高水环境容量。加大雨水利用。综合采取渗、滞、蓄、净、用、排等措施，推进雨水集蓄利用设施建设，加大雨水就地消纳利用力度。到2020 年 20%以上城市建成区实现降雨 70%就地消纳和利用，到2035 年扩大到 80%以上的城市建成区。
3.保护和合理退还河湖生态空间。
加强河湖自然资源管理，严守生态保护红线，通过划定河湖管理及保护范围、建设水系连通和湿地等工程，保护和合理退还河湖生态空间。
加强河湖生态空间管控。加快推进河湖管理和保护范围划定工作，将河湖管理范围作为河湖生态保护的最小范围，强化河湖水域空间管控和保护；以河湖管理范围为基础，将具有重要生态价值的河湖生态用地等纳入河湖保护范围；划定主要河湖水域岸线功能区，严格空间用途管制，对乱占滥用、过度开发等突出问题开展综合整治。到 2020 年划定河湖水域岸线功能区。
促进水系循环连通。按照河网、湖泊的空间分布，打通河湖间水力联系；科学调度闸坝，努力增加河湖生态水量，着力增强水体流动性，促进水质改善。加快推进构建由水体、滨水绿化廊道、滨水空间共同组成的蓝网系统。到 2020 年，中心城区景观水系岸线长度增加到约 300 公里。到 2035 年，全市基本形成流域相济、多线连通、多层循环、生态健康的水网体系。
加强湿地建设与保护。完善“一核－三横－四纵”湿地总体布局，到 2020 年，完成 0.66 万公顷湿地生态建设与恢复, 60%以上湿地受到有效保护和管理。到 2035 年，再完成 1.9 万公顷湿地生态建设与恢复，80%以上湿地受到有效保护和管理。
4.开展地下水超采区治理。
全面落实最严格的水资源管理制度，进一步严格地下水管理，实施地下水开采总量和水位双控制；城区自备井逐步退出城市常规供水体系。加快建设南水北调市内配套工程，用足用好南水北调；在地下水超采问题较严重的区域，加快农业结构调整，退出高耗水作物种植。加快实施密云、怀柔、顺义等水源地地下水回补工作，促进主要地下水源地水位逐步回升，平水年基本实现地下水采补平衡。
5.保护和合理利用河湖水生生物资源。
进一步规范淡水养殖。制定《养殖滩涂水域规划》，科学控制渔业养殖强度，限制使用抗生素等化学药品，推广应用健康养殖标准和生态养殖模式，控制和降低天然水体养殖规模，减轻水体污染。
维护水生生物多样性。开展水生生物增殖放流，严格执行禁渔区、禁渔期制度，制定并实施水生生物多样性保护方案，推进水生生物自然保护区规范化建设，加大水生野生动物自然保护区保护力度，实施细鳞鲑、多鳞白甲鱼、中华九刺鱼、瓦氏雅罗鱼等珍贵、濒危野生动物保护工程。
（二）政策措施
1.落实最严格水资源与河湖岸线管理。
强化水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线等“三条红线”刚性约束，严格河湖水资源开发总量控制和纳污总量限制，提高用水效率和效益。落实河湖水域岸线用途管制制度，严格限制建设项目占用河湖水域和自然岸线，推进河湖岸线与周边区域的生态环境联建联管，统一标准，统筹实施。
2.制定和完善河湖休养生息支持政策。
加大市级资金对河湖休养生息支持力度。深化水环境区域补偿制度，严格执行本市水环境区域补偿办法，适时提高跨界断面水质考核标准，逐步建立辖区内各乡镇间的水环境区域补偿机制。建立大中型水库、饮用水水源地、河流源头、蓄滞洪区以及南水北调工程的生态保护补偿机制。适度推进退耕还湿，建立湿地生态效益补偿制度。建立生态环境损害赔偿制度，对造成河湖生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度；对造成严重后果的，依法追究刑事责任。全面推行排污许可，制定排污许可证管理办法。
3.建立河湖水生态状况评价预警机制。
加强区域河湖生态环境资源统筹，建立健全本市河湖生态健康调查与评价标准体系。加强重点区域水质和水生态环境安全动态监控，定期开展监测评估与面源污染控制绩效评估，建立分级预警和警情发布机制。
4.健全绩效考核和责任追究制度。
严格落实“河长制”，建立健全河湖、水土资源、生物资源保护和治理绩效评价考核机制，根据不同区域特点，实行差异化绩效评价考核。按照国家的统一部署和要求，探索编制全市水资源资产负债表，构建水资源资产核算方法。推行水资源和水生态环境损害责任终身追究制。
五、保障措施
（一）加强组织领导，落实相关责任
各区政府要将耕地河湖休养生息作为落实生态文明建设要求的重要内容，提高对耕地河湖休养生息重要性、紧迫性的认识，明确分工，落实责任。市发展改革委做好统筹协调，市财政局、市规划国土委、市环保局、市农委、市水务局、市园林绿化局、市农业局等市级有关部门按照任务分工，落实好休养生息各项工作，对落实情况实行定期评估和报告制度。各区政府、市级有关部门要加大资源管控和环境监测评估，加大监督执法力度，坚决打击各类破坏生态环境的违法行为；要加大宣传，鼓励和引导公众更加爱护生态环境，动员社会各方力量共同推进耕地河湖资源保护与修复治理。
（二）依靠科技进步，增强技术支撑
加大对耕地河湖资源保护与生态建设科技研发的支持，积极开展耕地河湖生态系统演变等重大问题和生态修复领域关键、集成技术研究，加强创新队伍和服务平台建设，推广先进技术，加快生态保护与建设科技成果转化，实现高质量保护。优化生态保护与修复治理相关技术规程，增强耕地河湖休养生息的科学性和规范性。综合运用现场评估、遥感、地理信息、全球定位等技术，加强对耕地河湖资源保护修复效果及进程的监测评价。引入第三方机构定期开展资源保育和生态环境评价，实现监测与评价的常态化和规范化。
（三）强化区域协同，建立长效机制
科学评估耕地休养生息对农产品供给的影响，加强与周边区域的协同联动，切实保障首都生鲜农产品供给。加强与京津冀西北部水源涵养区在水源涵养、水环境治理等方面的合作，完善跨区域联防联控联治机制，协同保护首都河湖水系生态环境。
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